脱贫攻坚与乡村振兴政策实施如何有效衔接

2018年5月，习近平总书记主持召开中央政治局会议，审议《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》和《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》。一年多来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，脱贫攻坚与乡村振兴都取得了很大成效。作为关系我国改革发展尤其是广大农村发展的两大重要战略性部署，脱贫攻坚与乡村振兴战略在政策设计上本就具有协调性、兼容性，具体实施中应该做到有效对接、无缝接驳。但是，由于脱贫攻坚与乡村振兴在作用对象、施策方式等方面存在差异，在政策实施过程中必然存在因战略针对性与整体性、特惠性与普惠性、福利性与经济性等矛盾而引发的现实挑战。在打赢脱贫攻坚战和决胜全面建成小康社会的关键时期，准确判断和把握形势，有预见性地主动寻找脱贫攻坚与乡村振兴的政策对接方式，通过政策内容和实施方式的适度细化与调整，以打赢脱贫攻坚战为实施乡村振兴战略打好基础，具有重要的现实意义。

脱贫攻坚和乡村振兴都是为实现“两个一百年”奋斗目标而作出的重要战略部署，具有基本目标的统一性和战略举措的互补性。脱贫攻坚重点解决贫困群体的温饱问题，但脱贫后的持续发展，需要外部机会和内生动力的双重支撑；乡村振兴通过外部支持和激活内生动力，能够为贫困群体提供更稳定的发展基础和发展机会，进一步有效巩固脱贫攻坚的政策成果。但就现实看，要实现脱贫攻坚与乡村振兴战略的无缝对接，还存在三个方面的挑战。

针对性与整体性的矛盾，可能使乡村发展面临局部的合作困境。乡村振兴战略强调乡村发展的整体性，在个体农户发展能力总体较弱的现实条件下，必须通过有效方式让农民建立起紧密的合作关系，解决原子式分散的农户家庭与现代市场经济对接存在的障碍和风险。而现阶段我国的贫困特征，决定了打赢脱贫攻坚战必须以超常规帮扶举措，实现贫困户“两不愁三保障”。因此，政策举措主要以贫困户为对象进行投入，如易地搬迁、产业扶贫、金融扶贫等。精准的帮扶政策，准确高效地解决了贫困户的温饱和增收问题，但是在一些地区，也出现了贫困户与非贫困户之间产生隔阂、原有社区内部的利益平衡被打破、互助共济的传统受冲击等情况，这有可能使一部分乡村内部的集体动员、集体行动能力有所削弱。

特惠性与普惠性的矛盾，或将导致政策实施存在一定的路径依赖。脱贫攻坚政策强调帮扶对象的特惠性，而乡村振兴的政策取向则更加重视普惠性。在当前推进乡村振兴战略的实践过程中，精准扶贫对于贫困户高度集中的政策帮扶和物资投入同步进行，易于引发一些非贫困户尤其是临界贫困户的不满情绪。为了平衡不同群体利益，一些农村地区采取了许诺预期利益的方式。在此背景下，乡村振兴战略实施过程中，部分非贫困户可能出现争取各类优惠政策的补偿性心理。地方政府如何既坚持原则又合理兼顾不同群体利益诉求，坚持乡村振兴普惠性政策不走样，推进贫困地区实现整体性乡村振兴的发展目标，已经成为必须考虑的重要问题。

福利性与效率性的矛盾，易于引发某些贫困地区的“福利依赖”。脱贫攻坚政策具有显著的福利性特征，重视对贫困群体生活条件的改善和发展机会的赋予。因此，扶贫政策除了完成刚性收入增长目标外，相对更加关注解决住房、养老、就医等生活福利性问题。向贫困户提供帮扶物资是各地通行的普遍做法，而对于改善乡村生产条件这一更具持续性效益的政策投入虽然已经得到重视，但目前仍然相对较少。政策的福利性对于解决贫困群体温饱问题效果十分显著，但随之而来的便是如何“自我造血”问题。对于贫困乡村而言，由于生产条件和发展能力的改善仍在进行之中且是一个较长周期的过程，因此，脱离外部帮扶资源之后，部分乡村可能出现发展后劲乏力的问题。

在脱贫攻坚战全面打赢之际，在乡村振兴战略推进的关键时期，要实现持续脱贫和乡村振兴，需要通过政策内容、实施方式的细化与调整，实现脱贫攻坚和乡村振兴战略的有机衔接。

将聚焦个体发展转变为支持多元主体合作发展

精准扶贫对象与乡村振兴主体有效衔接，需要广泛吸收社会力量，以深化农村改革为基础，大胆探索政府主导下多元主体共同参与的脱贫攻坚与乡村建设模式。

高度重视持续推进农村产权制度改革，切实运用改革成果。通过深化改革，突破深层次体制机制障碍，有效转换发展动能、释放改革红利，构建脱贫攻坚与乡村振兴战略有效衔接的政策桥梁。要加快推进农村产权制度改革进程，在进一步推进农村承包地“三权分置”改革的基础上，完善土地产权交易服务机制，同步推进农村宅基地管理制度改革，扩大集体经营性建设用地入市改革覆盖范围，有效激活农村地区相对丰裕的土地资源，吸引更多社会资本进入，支持新型经营主体成长。

发展壮大农村集体经济组织。应加快完成农村集体产权改革，将发展集体经济作为凝聚农户利益、共享乡村发展红利的重要方式。支持集体经济组织发展生产性服务业，承接政府公共服务项目，拓展集体经济组织收入来源，优化农户生计来源结构。

支持多元化农民合作组织发展。充分发挥乡村互助传统，鼓励对口帮扶单位将帮扶重点从贫困户个体转向乡村合作机制建设，帮助农户建立起规范的合作组织，引导帮扶主体、社会资本以入股合作的方式与农户建立稳定的利益联结，以组织化程度和集体行动能力提高为重要支撑，全面促进乡村振兴。

将日常性帮扶措施转变为常态化民生政策

对乡村而言，脱贫摘帽后乡村内部发展的差异性仍将存在，因此，实现脱贫攻坚与乡村振兴战略有效衔接，必须打好特惠性政策与普惠性政策的组合拳，既要持续关注对特殊群体的兜底保障，也要高度重视推动乡村的整体发展。

将特惠性扶贫政策转变为普惠性的民生政策。应当将单纯针对贫困户的扶持政策，转变为对乡村低收入群体的常态化扶持政策。将兜底政策并入乡村振兴政策的民生领域，形成乡村低收入群体的保障政策；将住房政策并入乡村人居环境整治政策，协同推进乡村住房条件改善与人居环境提升。

弱化贫困户和非贫困户之间基本公共服务的差异。加大对教育、医疗、基础设施的投入，将公共服务领域对贫困户的特殊扶持政策，拓展为乡村居民能够同等享受的普惠性政策，提升乡村基本公共服务均等化水平。

将福利性政策转变为提升乡村能力的发展性政策

适度调整目前部分扶贫政策内容，根据农村地区发展新阶段的实际需要，将部分扶贫政策整合优化为乡村发展支持政策。在满足贫困户基本生活需求的前提下，整合部分到村到户扶贫资源，全面改善乡村产业发展基础条件。

提升与小农户配套的生产性基础设施条件。重视修建或完善生产便道、小型灌溉设施，有效改善生产条件，重点解决乡村产业发展中最突出和紧迫的制约性问题，整体增强农户家庭的生计保障能力。

加强适宜性技术支持。选择适宜本地的种植、养殖业新品种，进行相应的技术培训，使适用农业技术的推广更具覆盖性，更加符合当地农户的实际需求。有效提高农业资源利用效率，真正构建起基于合理的农业技术体系支撑的可持续发展机制。

合理拓展部分扶贫政策惠及的对象范围。通过政策调整和完善，将在脱贫攻坚中增强贫困户发展能力的政策举措，转变为能够帮助广大农户参与乡村振兴并分享乡村红利的政策安排。如整合支农资金，参照贫困村产业发展周转金方式，建立乡村产业振兴基金；将贫困户小额信贷政策调整，拓展为乡村振兴小额信贷政策，更大范围地发挥小额信贷对贫困地区小农户的资金支持作用。

（作者：郭晓鸣、高杰，分别系四川省社会科学院副院长，四川省社会科学院副研究员）