在党的建设中切实扎牢法规制度的笼子

在十九届中央纪委二次全会上，习近平总书记把“坚持思想建党和制度治党相统一”作为全面从严治党的六条经验之一提出来，强调“要坚持思想建党和制度治党相统一，既要解决思想问题，也要解决制度问题，把坚定理想信念作为根本任务，把制度建设贯穿到党的各项建设之中”。

法规制度内容具体，形式统一，规定明确，表述严谨，带有根本性、全局性、稳定性和长期性等特点。通过加强法规制度建设，使思想建党和制度治党在空间上并存，在环节上紧扣，在功能上互补，目的就在于使党员干部办事具有统一的规范、既定的程序、明确的责任，主观上清楚、客观上承担由行使权力所产生的各种后果，促使党员干部以高度负责的精神审慎地运用权力。

运用法律手段制约权力，健全法规制度首当其冲

权力行使具有统一的规范。人类几千年的文明史表明，权力是一种具有双向发展可能性的双刃剑，它既可以被用于治国安邦，也可以被用于祸国殃民；既可以给人类社会带来巨大的利益，也能够给人类社会造成深重的灾难。要有效地遏制权力滥用，就必须通过法规制度对权力的等级、范围、效力，行使的规则、程序、责任等作出明确规定，并从体制上保证其有效实施，从而减少权力行使的盲目性和随意性，切实堵塞各种漏洞，确保权力在法治的轨道上合理运行。

我国宪法明确规定：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。由此可见，宪法和法律的存在本身就是对权力的一种制约。它要求一切国家机关及其工作人员都必须严格按照宪法和法律的规定，在法定职权范围内履行管理国家和社会事务的职能。做到既不失职，也不越权，更不能侵犯公民的合法权益。如果权力的运行无一定规则、无一定章法，一件事可以办也可以不办，可以这样办也可以那样办，能否办理、如何办理全凭个人一句话，就为一些人徇私舞弊提供了可能。

运用法律手段制约权力，健全法规制度首当其冲。健全法规制度，在于增强法规制度的统一性、完整性、至上性、公正性和稳定性。统一性就是从中央到地方制定的各项法规制度都要以宪法为准则，在法律取向、法律原则、法律规范诸方面保持上下一致，杜绝不法之法和法外之法。完整性就是既重视基本制度又重视具体制度，既重视实体规则又重视程序规则，既重视单项设计又重视整体规划，使各种实体法、程序法、组织法配套完备、具体周密，无缝隙可进、无漏洞可钻。至上性就是凝结着人民意志的宪法和法律高于任何党派、机关、团体和个人意志，具有至上的效力和最高的权威，任何党派、机关、团体和个人都必须遵守。公正性就是法律建筑在尊重人的价值、尊严和权利，促进社会公平、秩序和文明的基础之上；公民在法律面前人人平等，不因性别、种族、语言和信仰的不同而存在权利和义务的差别；公民的权利和自由非经正当的程序和充足的理由不受剥夺，一切非法的侵害都将得到公正、合理、及时的补偿。稳定性就是法律不依领导人的意志为转移，不随领导人的更替而改变。

从某种意义上说，法治就是程序之治，依法办事就是依照程序办事

权力行使具有既定的程序。所谓程序就是操作规程和时序。构成程序的基本要素包括行为的步骤和方式以及实现这些步骤和方式的时限和顺序。步骤是实现程序的若干必经阶段；方式是实施行为的方式方法，两者构成程序的空间表现形式。同时，实现程序还需要有一定的时限，需要有一定的顺序，时限和顺序构成程序的时间表现形式。

从某种意义上说，法治就是程序之治，依法办事就是依照程序办事。程序是规范约束权力、防止权力任性的一大发明。因此，把权力关进制度的笼子，首先是把权力关进程序的笼子，包括决策程序、执行程序、监督程序等。一方面使其具有职能上的法定性、正当性、有效性，避免权力过度膨胀和滥用；另一方面使其按照既定的权限和程序启动，并以民众看得见的方式行使，以提高权力运行的公信力。为此，一要确保程序公正合理。设计程序要符合民主、科学、公正、合理的原则，做到程序民主、程序科学、程序公正、程序合理。二要确保程序有效实施。有了公正合理的程序，就要严格予以执行。这是衡量一个国家法治文明、司法公正、诉讼民主、人权保障程度的重要标志。

程序具有规范公共权力、维护社会正义的功能。在实际生活中，实体的正义通常要靠程序的正义来保证。在公共项目的实施具有竞争性和选择性的情况下，由于其存在巨大的利益差别，不存在绝对的优先标准，因而仅靠实体性规则还不能完全解决腐败问题。此时，程序规则对于防止腐败来说必不可少。这就是说，对于配置公共资源这类公共决策，不应交给某个官员，而应交给某个机构，按照一定的民主投票程序、拍卖招标程序来决定。这样一来，要做成腐败交易就必须买通多数，从而使腐败的成本和风险大大增加。这是民主决策机制对于腐败的遏制作用之所在。

保证权力的合理运行，要有落实责任和追究责任的机制

权力行使具有明确的责任。权力关系本质上是一种责任关系，掌权者拥有什么权力，就意味着必须承担什么责任；拥有多大的权力，就意味着必须承担多大的责任，这就是权责一致原则。公共权力是为实现和维护公共利益而设定的，它的存在本身就意味着一种责任。换言之，当一个人被授予了权力，同时也就被赋予了责任。由于权力与责任如影随形，因而无论何种权力主体，无论何种权力行为，只要启动了权力，就应当承担相应的责任。问责制是国家机关工作人员未履行自己的职责或者在履行自己职责的过程中滥用权力、违反规定的职责和义务时，由特定主体追究其责任，令其承担某种后果的一种责任追究制度。如果掌权者享有权力却不须对权力行为的后果负责，那实际上就等于助长权力滥用。

民主政治是一种责任政治，它不仅为公职人员的权力提供了合法性依据，而且为公职人员的行为设定了规范性责任。责任作为一个政治概念，具有双重含义：一是指本职范围内的事。公职人员必须自觉履行宪法和法律明确规定的各项职责，这是一种主动责任。公职人员如果没有履行这种职责，即是违法。公职人员必须对公民的正当诉求作出及时的回应，这是一种被动责任。公职人员如果没有对公民的正当诉求作出及时的回应，即是失职。二是指没有做好本职范围内的事而应承担过失的责任。公职人员对权力的不当行使或疏于行使，违反法律法规，侵犯公民的合法权益，必须承担相应的否定性后果，其中包括政治责任和法律责任。配置和追究权力行使的责任，目的在于使公职人员认真履行法律赋予的职责，根据法律授予的权限管理国家和社会事务，既不失职，也不越权。

保证权力的合理运行，不仅要有配置责任和追究责任的法律，而且要有落实责任和追究责任的机制，即按照权责一致的原则，构建一套严密、分散、多样化的公共治理责任机制。所谓严密，是指责任规定详尽，不留责任空隙，不留规避空间，避免有权无责与有责无权，实现权责对应对等。所谓分散，是指公共治理责任主体的多元化。只有变无限责任为有限责任，才能保证法律责任的真正兑现。责任分散以职权分工为前提，需要相应地确立咨询与决定分离、决定与执行分离、执行与监督分离等多种职权分工格局。所谓多样化，一是指责任渊源的多样化，包括法定的或约定的；二是指责任形式的多样化，包括适用于公务人员的行政处分，适用于公共机构的国家赔偿，适用于个人的财产罚、人身罚等；三是指责任实现方式的多样化，包括自动履行或强制执行。实践表明，建立健全问责制，规范问责的主体和客体、职责和权限、程序和方法，切实解决由谁问、向谁问、问什么、怎么问等问题，是保证国家机关工作人员依法办事、尽职尽责，防止以权谋私、徇私枉法的一种强有力的制约手段。

（作者系空军党的创新理论学习研究中心研究员）