协商民主是保证人民当家作主的重要制度设计

习近平总书记指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量、众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”党的十九届四中全会指出：“坚持社会主义协商民主的独特优势，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。”协商民主是中国共产党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计，充分体现了我国社会主义民主的特点和优点。

一

习近平总书记指出，协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。相较以投票为基本形式的选举民主，以商量为主要方式的协商民主能够使人民更多参与到国家公共事务处理、公共政策形成过程中，能够在合法性与合理性两个层面大大提升公共政策质量，从而更好体现社会主义民主的人民当家作主性质。

选举民主属于代议制性质，换言之，在选举民主中，人民通过代表而非亲自参与公共政策制定。在资本占支配地位的社会中，选民选出的代表更多体现资本的利益，人民在公共政策制定中基本难以发挥作用。近年来西方社会民粹主义的盛行，以及社会中出现的各种抗议行动，就反映了西方国家公共政策更多体现少数人利益、较少体现人民大众利益的事实，并凸显了西方政治在合法性与合理性上面临的危机。习近平总书记指出：“古今中外的实践都表明，保证和支持人民当家作主，通过依法选举、让人民的代表来参与国家生活和社会生活的管理是十分重要的，通过选举以外的制度和方式让人民参与国家生活和社会生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”毫无疑问，人民对公共事务的协商，是直接参与民主过程最主要的方式。

二

协商民主是公民通过协商参与公共政策形成的制度安排，这一安排使得民主理论实现了合法性转换，即从关注统治权的合法性到关注政策合法性的转换。

政治学中的所谓“合法性”，指的是政治秩序是否和为什么应该获得其成员忠诚或服从的问题；而政治秩序是指国家通过政策、法律和伦理道德对政治主体的政治活动所进行的规范，以及在这种规范下的政治运行状况。良好的政治秩序是社会生活良性运转的重要保证，合法性程度高的政治秩序是社会成员都能够衷心拥护和自觉遵守的秩序。合法性的形式多种多样，而其实质都是人民因拥护而服从。从历史上看，政治合法性关注的重点向来是最高政治主体是否具有正当统治权的问题。在传统社会中，合法性关注的主要是统治者的权力是否来自神授、天命或正统继承。近代以来，代议民主在合法性上关注的主要是领导者的权力是否来自人民的同意，而这种同意的主要形式是选举。然而，代议民主的选举虽然保证了领导者行使权力在形式上具有合法性，但并不能保证其在选举阶段过后制定和实施的政策在实质上具有合法性，即不能保证这些政策真正符合公共利益和人民意愿。尤其在资本占支配地位的社会，这种情况更为常见。原因在于，在这种制度中，选民只是对候选人提出的政策主张做出了“同意”或“不同意”的被动选择，而选民自身并没有主动提出任何实质性政策主张。这不仅使得政策议题被候选人控制在特定狭小范围内，而且还导致选民的偏好表达容易被人操纵和扭曲。这是代议民主把公共政策的决策权完全让渡给选举出来的领导者的自然结果。正因如此，代议民主的合法性非常有限。

协商民主把合法性的关注重点从统治权转移到公共政策上，而这种合法性的表现形式也从公民选举代表转移到民众对政策的审议协商上。这种转换为公民直接参与公共政策过程提供了广阔空间，从而使人民意愿的直接表达有了更多渠道。这不仅能使人民在政治生活中的主体地位得到更好体现和保障，而且能使公共政策更多反映民意，并更具有包容性。这种经过公众参与审议形成的公共政策，容易被广大民众理解，进而得到拥护和遵从。实际上，政治过程就是政治共同体处理公共事务的过程。这个过程有两个重要环节：一是确定谁来处理公共事务；二是如何处理公共事务。前者涉及选择何人为领导者的问题，后者涉及制定什么样政策的问题。选择好的领导者是为了制定好的政策，而衡量领导者好坏的根本标准，也是其制定政策的好坏。和几年一次选举代表替自己作出决策相比，人民直接参与对政策的协商无疑更具有政治上的重要性，也更能体现人民民主的本质。

三

协商民主不仅在政治合法性程度上远高于选举民主，而且在促进政策合理性方面也更具优势。从理论上讲，代议民主中的政策选择都是选民偏好的聚合，撇开这种偏好易被操纵和扭曲不说，即使这些偏好都是选民意愿的真实表达，也仍然存在其合理性无法保障的问题。代议民主理论是以选民的个体理性和对个人利益的追求为前提假设的，这使得选民的偏好可能仅仅注重个人眼前利益或局部利益，满足这些偏好可能会既损害自身长远利益，也损害他人或公共利益。协商民主强调公共理性以及个人利益与公共利益的协调，通过公开讨论机制促使参与者为自己的主张提供可普遍接受或基于公共立场的理由，也促使讨论中的各方倾听不同声音，反思或转变自己的偏好。因此，在一个比较理想的协商过程中，人们会逐渐超越个体理性和纯粹私利的考虑，学会用公共理性来思维，并以公共理由为依据为自己的主张辩护，进而达成更具合理性、更符合公共利益的政策共识。

中国共产党在领导中国人民建设现代化国家过程中，从来没有把选举作为唯一的民主形式，历来都重视协商的作用，并形成了深厚的协商传统。经过多年探索，我们除了人民政协专门协商机构制度以外，还创造了诸如基层协商、电视问政、法律草案公开征求意见等协商民主形式。协商民主是比选举民主复杂得多的民主形式，也是人类民主发展进程中的更高形式，它不仅要体现在公共生活不同层面和领域之中，而且由于公共事务本身在范围、类型和性质等方面的众多差异，所以协商的方式一定是多种多样的，协商的制度化建设也一定是非常复杂并难以一蹴而就的。在这个意义上，中国要建成完善的协商民主制度体系还有很长的路要走，还有很多重要的改革需要推进。我们要深入贯彻落实党的十九届四中全会精神，不断推进协商民主制度化、规范化、法治化和程序化建设，不断提高国家对公共事务的治理能力，充分彰显人民当家作主的社会主义民主本质。

（作者：马德普，系天津师范大学政治文化与政治文明研究院教授、政治与行政学院教授）