党建引领基层社会治理的创新探索

【调查研究】

习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时提出，广东要在“营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列”，并强调要“把基层治理同基层党建结合起来”，为广东基层社会治理工作指明了方向。针对基层社会治理面临的新情况新矛盾新挑战，广东贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，以党建引领基层社会治理创新，责无旁贷承担起“走在全国前列”的重大使命，加快营造共建共治共享社会治理格局。

1.以党建引领基层社会治理创新的紧迫性

广东是改革开放的排头兵、先行地、实验区，基层社会治理总体是好的，但随着工业化、市场化、城镇化、信息化深入发展，城乡基层的经济社会结构以及人们的思想观念、行为方式发生深刻改变，对城乡基层治理提出重大挑战，以党建引领基层社会治理创新意义凸显。

基层社会治理作为国家治理体系的重要组成部分，必须在党的全面领导下进行。改革开放以来，广东涌现出各种社会组织、民间组织和群团组织，多元思想交汇、社会群体结构复杂和社会组织架构变化显著，导致社会治理难度加大，基层原有的碎片化、单一化管理模式已不能适应新的形势。在此背景下，特别是在社会治理重心下移的条件下，如何处理基层党组织与其他各类组织的关系、如何发挥各类组织在社会治理中的作用，成为亟待解决的难题。这就需要在基层社会治理中充分发挥基层党组织的政治引领作用，把坚持正确政治方向贯彻到谋划基层社会治理的各项重要战略政策和系列重大工作中，保证各级各类组织坚持正确政治方向，激发各类社会建设主体活力。通过强化自身组织建设，优化重构党领导下的基层社会治理体系，对各级各类组织进行统领整合、建立相互联系，实现基层党组织和基层社会管理的协作。

以党建引领基层社会治理创新是推进基层治理体系和治理能力现代化、提升基层社会治理水平的需要。基层社会治理是国家治理的基础环节。基层党组织的建设水平直接关系基层社会治理的质量和水平，基层社会治理的质量和水平反过来也会影响党的执政根基。改革开放以来，广东社会各类人员流动性不断增强，基层社会治理体系日趋复杂，基层党组织面对的工作对象呈现复杂性和多样性，原有分散的基层力量和资源难以适应基层社会治理出现的新情况。与此同时，不少区域内党组织共存但融合度不高，基层党组织的设置和作用发挥出现重叠交叉现象，党组织条块分割、资源分散、党员管理服务覆盖面不广、党员平台欠缺等问题也不同程度存在，尤其是基层党建工作统筹推进不足，尚未完全形成上下贯通的治理体系。这就需要通过加强党建引领来解决基层党组织服务功能弱化、影响力弱化等问题，构建沉底到边的基层社会治理组织体系，提升基层党组织服务基层社会治理的能力。

广东肩负着率先全面建成小康社会、率先基本实现社会主义现代化的重任。广东省委十二届四次全会提出要把广东建设成为全国最安全稳定、最公平公正、法治环境最好地区之一，加快营造共建共治共享社会治理格局。这对基层社会治理提出了新要求。当前，广东仍存在某些基层党组织的核心领导作用发挥不明显、社会管理方式与手段滞后等问题，一定程度上影响和制约着社会长治久安和经济发展。要改变这种状况，就要提高基层党组织的领导和服务能力，加快形成有效的社会治理、良好的社会秩序，促进社会公平正义，让人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续；需要加快社会治理体制创新，深入推进平安广东和法治广东建设，引导社区群众有序参与管理基层自治事务；需要发扬“敢为天下先”精神，探索并总结营造共建共治共享社会治理格局的新途径新方法，走在全国前列，为全国其他地方提供借鉴。

2.把党建贯穿基层社会治理创新各方面和全过程

广东地处我国改革开放前沿，面临的许多突出问题都是其他地区未曾遇到的。近年来，广东各地不懈探索，推进社会治理创新实践，把党建贯穿基层社会治理创新的各方面和全过程，初步构建起特色鲜明的党建引领基层社会治理体系。

建强组织体系，以大融合创新治理模式。党的力量来自组织，组织覆盖和有效融合是党组织发挥作用、引领治理的前提。广东不断扩大基层党建工作的覆盖面，把党的组织机构延伸到各个领域、各个角落，同时积极探索创新党组织设置方式，采取分类、联合、挂靠等多种方式组建党组织，健全完善四级党组织体系，实现基层党建工作全覆盖。按照“扁平化”要求着力打破行政隶属壁垒，推行街道“大工委制”和社区（村）“大党委制”，有机联结辖区内单位、行业及新兴领域党组织，构建覆盖基层治理各领域的组织网络。如深圳市充分发挥街道党工委的“轴心”和“龙头”作用，开展“党建+小区业委会”“党建+社区社会组织”“党建+社区居委会”计划，构建核心明确、统筹力强的区域化党建组织体系，为各种社会力量创造发挥作用的机会和空间。

构建区域化党建平台，克服党的基层组织行政化倾向。过去，广东有些地区的基层党组织功能多是以行政性管理为主，“条块分割”易造成“碎片化”。为此，广东各地纷纷构建区域化党建平台，统筹区域内各种可能提供的公共服务，规划和配置资源，使得所提供的公共服务更加精准，更能满足群众需求，更多地向嵌入式服务转变。同时，把党的政治和组织优势转化为基层治理优势，以公共服务引领带动社会资源、市场资源的整合，引导多元主体参与社区治理，促进基层治理发挥实效。如汕头市规范建设529个城市社区党群服务中心和8个新兴领域党群服务中心，整合多方公共服务资源，提供精准的公共服务，使老百姓在家门口就能找到组织、享受服务；江门市健全市、县、镇、村、组五级党群服务中心，成功构建基层党建“10分钟服务圈”。

实施“南粤党员先锋工程”，打造基层社会治理“先锋铁军”。做好基层治理工作，关键在党组织领导班子和带头人，必须把选优配强党组织带头人作为重中之重，优化基层党组织设置。广东制定出台了《广东省加强党的基层组织建设三年行动计划（2018—2020年）》，规范支部建设，着力打造基层治理的坚强领导核心。实施“南粤党员先锋工程”，分类制定党员评星定级量化指标，发挥广大党员在基层治理中的先锋模范作用。大力开展基层党组织“头雁”工程，突出强调选优配强乡镇、村党组织领导班子特别是党组织书记。实施“党员人才回乡计划”，拓宽选拔基层优秀人才视野，打造一支基层社会治理“先锋铁军”。如广州越秀区实施“新时代党建先锋行动”，以“先锋讲习行动”“先锋惠民行动”为重点，形成了一批惠及民生、覆盖广泛的“新时代党建先锋行动”项目；佛山市顺德区以“党群先锋队”为抓手，着力探索实践基层社会治理的新模式，成为党建工作一张亮丽名片。

把基层治理的工作关口前移，推动基层治理力量下沉。党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾问题也在基层。广东把基层治理的工作关口前移，主动将人力、物力、财力沉下去、融进去。实施粤东、粤西、粤北“双百镇（街）社会工作服务五年计划”；落实领导干部包片挂点联系和研究解决问题工作机制；探索农村基层治理创新，建立村民理事会、乡贤咨询委员会等；将中央、省、市、区、镇五级党代表安排到村（社区）党代表工作室（站）履职，探索出“党代表联系服务居民特色工作法”。如深圳全面启动社区巡察，组建40多个巡察组对240个社区党组织开展交叉巡察，发现和推动基层治理方面的问题；茂名先行开展村级组织向党组织报告工作，推动民生微实事项目规范开展；湛江探索实行“街道社区吹哨、机关部门和党员双报到”机制，为群众提供精准、有效的特色服务。

建构网格化治理模式，营造共建共治共享浓厚氛围。“网格化”是以区县为单位，将辖区划分为城市网格、村居网格、企业网格，构成无缝对接的网络，在发现和分析问题中解决问题，让社会治理更快捷准确。广东各地创新“小网格+大党建”或“小支部+大片区”的治理模式，指定网格内单位及社区（村）党组织作为责任单位，实现组织共建、资源共享、机制衔接、功能优化，扎实做好党建引领社会治理的各项基础工作。如珠海市以社区网格为单位建立党支部，每个社区划分成3到5个网格，以网格为单位建立党（总）支部，为基层治理精细化管理夯实基础；云浮市在镇村领域搭建党建网格化平台，由各镇组建“镇—村—组”三级党建服务网格，在每个自然村网格内建立党员工作坊，设立若干个带动力强、责任心强的党员中心户，带动网格其他党员定期联系服务村民群众。

让来粤党员参与公共事务决策管理，拓展外来人口参与社会治理途径和方式。广东把流动人口吸纳到基层社会治理队伍中，破除外来人口管理难的难题。基层党组织走出机关，组团式集结外来人口中的各界精英特别是流动党员，让来粤党员参与公共事务决策管理。培育外来群众的社区意识，营造基层民主协商和居民参与自治的良好氛围；出台更具包容性的社会政策，推动城市户口迁移政策的差别化调整；畅通外来人口参与社区治理的渠道，尊重其对城市发展决策的知情权、参与权、监督权。如东莞在外来人口较为集中的村居建立“劳动者港湾”，外来人口不仅能获得便捷生活类服务，也能得到专业的法律咨询、法律援助等；深圳加快推进外来人口集聚区党建文化阵地建设，把村社区阵地建设成为引领服务基层社会治理的“红色家园”。

实施“党建+互联网”，推动社会治理智能化。广东发挥互联网大省的优势，把“互联网+”、大数据、云计算、物联网广泛应用到基层社会治理中，促进基层社会治理的规范化和治理功能不断优化。有机整合信息管理系统和党建服务、政务服务、社会服务及各部门职能，较好解决群众参与基层治理“不愿意”和“不方便”的问题。如深圳在全市党群服务中心配置统一的综合信息系统，逐步实现“前台一口受理，后台分工协办”，深圳地铁福田枢纽党群服务中心成为全国首个5G党群服务中心；中山借力“互联网+”和大数据，打造现代高效的行政服务大厅；惠州以解决基层真问题为导向，积极推进智慧政务、智慧环境、智慧城管、智慧消防建设；河源创立党建网络直播平台，把网络直播平台打造成党课移动课堂。

3.以党建引领基层社会治理创新的成效与经验

广东各级党组织坚持基层社会治理的社会化参与、法治化引领、智能化支撑、专业化发展，增强了社会治理的整体性、协同性、精准性和高效性。基层党组织统筹资源能力得到增强。一批基层村居党组织通过开展区域化党建，实现了党建资源跨区域、跨行业融合，统筹社会治理资源的能力明显增强。基层社会治理沟通协调机制得到完善。区域内各党组织有机联合，进一步实现了基层党建和社会资源配置的优化和组织力的提升。基层治理精细化程度显著提升。网格化手段的应用和基层综合服务管理平台的搭建使得关于基层社会治安的各类数据库体系得到快速完善，加上现代数字信息手段的日益丰富，显著提升了基层社会治理的精细化程度。大抓基层的鲜明导向基本形成。广东各级党组织重视和关心基层、支持基层，加大投入力度，把资源、服务、管理放到基层，把社会治理的触角延伸至基层末梢，使基层党政组织的职能体系与治理能力得到持续加强。平安广东、法治广东建设取得重大进展。立体化社会治安防控体系正在加快建立、公共安全网越织越密，深入推进治安源头治理和综合治理成果，各项主要工作指标名列全国前茅。

广东根据实际着力推进基层党建与基层治理的深度融合，不断提高基层社会治理的现代化水平，积累了许多重要经验。坚持把党的领导贯穿基层社会治理全过程各方面。基层党组织是基层各个组织和各项工作的领导核心，只有确保基层党组织的领导地位不动摇、战斗堡垒作用不削弱，基层治理才能沿着正确方向健康发展。坚持以人民为中心。打造共建共治共享的社会治理格局必须确保从民众最关心最直接最现实的利益出发，从群众反映最强烈的事情改起，畅通群众参与基层社会治理渠道，使群众成为基层治理的真正主力。坚持因地制宜。突出特色，具体问题具体分析，推动各地立足自身基础条件和人文氛围等实际，确定基层治理的发展思路和推进策略。加强现代信息技术支撑。把信息技术、智能装备、数据服务引入社会治理实践，提高基层社会治理的智能化水平。强化制度机制保障。大力推进制度建设，推动基层党建制度与基层社会治理机制有机衔接，将基层社会治理的相关内容和指标纳入基层党建工作考核评价机制中，实现基层社会治理的制度化和规范化。强化基层干部队伍建设。基层社会治理，人才队伍是支撑，必须培养造就一支数量充足、质量优良的骨干队伍，以基层党员、干部的带头作用，引导群众积极参与基层社会治理，同时注重社会治理专业队伍建设，精心培育治理骨干，提升专业化治理能力。

（作者：丁晋清，系广东省中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员）