中国特色国家监察的制度创新与运行机制

　　作者简介：杜治洲，男，北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院教授，副院长，廉洁研究与教育中心副主任。北京 100089

　　内容提要：中国特色国家监察理论体系包括国家监察制度构建的科学内涵、理论逻辑、实践基础、文化渊源和法律支撑五个方面的构成要素。中国特色国家监察是监督制度的重要变革，涉及许多方面的制度创新，国家监察领导体制的创新、党内监督与国家监察的融合创新，是最主要的两个制度创新。国家监察体制改革的全面展开和进一步深化，离不开运行机制的强力推动和有效保障。中国特色国家监察的运行机制包括动力机制、约束机制、保障机制和评价机制。

　　关 键 词：国家监察/党内监督/制度创新/运行机制

　　标题注释：国家自然科学基金委2018年度应急管理项目“新时代科学基金运行及管理风险防控研究”(71843013)，北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心(暨北京市社会科学基金)2018年度重大项目“健全党和国家监督体系研究”(18ZDL30)。

　　 一、引言　

　　古今中外采用监察手段对国家公职人员的权力运用进行约束和规范以防止权力滥用，已是不争的事实。目前国内外有关监督和监察的研究成果已经比较丰富，这为中国特色监察理论的研究提供了重要的理论借鉴和研究基础。然而，不同国家的体制有较大的差异，而且社会形势的不断发展对监督体系的研究提出了更高的要求，需要其切实有效指导实践并解决实践面临的问题。目前已有的研究成果还存在一些不足，尚不能很好地解决实践发展中遇到的问题，这主要体现在三个方面：第一，对中国特色国家监察理论的系统性研究较少。中国特色国家监察应该是基于中国的国情、可以解决中国实际问题的国家监察体系。目前已有学者对中国特色国家监察体系进行了梳理和解释，但这些研究更多的是论述中国特色国家监察的目的、价值、特点和改进方向，是一种较为分散的、针对不同环节和部分的研究。此外，已有的许多研究是用西方的权力监督理论加上中国的实际情况来论证中国的国家监察体制改革，这与我国当前的社会制度和社会结构不相匹配。如果借用西方的分权制衡理论分析监察权的产生及其与其他国家权力的关系，就忽略了国家监察的中国特色，国家监察是解决自我监督难题的“中国方案”，需要在实践中不断发展和完善。要进一步推动国家监察工作的有效开展，就亟待推动相关研究的系统性、理论性提升。第二，对党内监督与国家监察之间协同关系的研究不够深入。党内监督和国家监察是“一体两面”，一部党章管全党，一部监察法覆盖所有行使公权力的公职人员。两个全覆盖填补了监督空白，确保党和人民赋予的权力不被滥用，只能用于为人民谋福利。党内监督与国家监察之间是一种有机结合、一体运行的协同关系。在实践中应如何推进纪法衔接、法法衔接，促进党内监督与国家监察的协调配合，值得进一步深入研究。第三，对国家监察运行的实证研究匮乏。国家监察在实践运行中取得了怎样的成绩，遇到了什么困难甚至挑战，如何克服这些困难和挑战，中国特色国家监察运行机制是怎样的？目前的已有研究尚未将这些问题分析透彻，很多只是理论上的推演，缺乏基于实际案例和数据的实证研究，研究方法的局限制约了研究成果的高度和影响力。应该更加注重对现实的关怀，深入国家监察的实践，系统掌握改革的相关数据，分析不同地区改革的成效、经验与教训，特别是要及时总结那些可以复制的有效做法和宝贵经验，将它们反馈到理论研究中去，实现理论与实践的有机结合和完美统一，从而提升国家监察理论研究的高度和实践运作的效果。

　　鉴于国家监察的以上研究现状，有必要深入研究中国特色国家监察的内涵、目标等基本理论问题，为中国特色国家监察理论体系的构建提供强有力的支撑，并在此基础上深入分析国家监察制度创新及国家监察运行机制的主要内容，为推动中国特色国家监察发展提供理论支撑和实践指导。

　　　二、中国特色国家监察的理论体系

　　中国特色国家监察理论体系包括国家监察制度构建的科学内涵、理论逻辑、实践基础、文化渊源和法律支撑五个方面的构成要素。中国特色国家监察理论体系的各组成部分之间并非毫无关联，而是一个既彼此独立又有机统一的整体。

　　(一)国家监察制度构建的科学内涵

　　国家监察制度构建的科学内涵，是研究国家监察理论体系的基础，也是国家监察体制改革的重要依据。国家监察制度构建的本质就是创设了监察权，必须紧紧围绕监察权来分析国家监察制度构建的科学内涵，它主要包括四个方面：第一，监察权在国家权力结构体系中的定位。《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)明确了监察权的国家权力性质，人民代表大会下“一府两院”的国家机关构架演进为“一府一委两院”的构架。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约。但是，监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。第二，监察权在国家廉政体系中的地位和功能。国家监察权主要功能是对所有公职人员行使公权力的行为进行监督，是目前我国权力监督的主要途径。监察权是当前反腐败体制的核心内容，国家监察在国家廉政体系中发挥着引领作用和主体功能。随着系统反腐败模式的逐步形成与不断发展[1]，国家监察将发挥越来越重要的作用。第三，保障监察权功能有效发挥的配套制度体系。这种配套制度体系包括最高权力机关政治支持制度、独立的财政保障制度、监察人事选拔任用制度、监察人员职业化培训制度以及与监察权相匹配的监察手段的适用等配套制度。第四，对监察权的监督。任何权力都要接受监督和制约，监察权也不例外，这也是有效发挥监察权功能的需要。监察委员会必须受党委监督、人大监督、民主监督、司法监督、群众监督和舆论监督，以确保监察权的规范行使。

　　(二)国家监察制度构建的理论逻辑

　　国家监督理论的起源和发展由来已久。国家监察制度构建，要从马克思主义权力监督思想、毛泽东邓小平同志关于权力制约思想中探寻理论渊源，特别是要从习近平新时代中国特色社会主义思想中寻找理论依据。习近平反腐败理论所蕴含的腐败治理的认识论与方法论，阐明监察体制改革符合我国权力监督的内在逻辑，体现党对权力运行的全方位监督，体现人民监督权力的本质特征，决定了改革的顶层设计和基本思路[2]。习近平总书记指出，我们党全面领导、长期执政，面临的最大挑战是对权力的监督；要形成全面覆盖、集中统一、权威高效的国家监察体系，把党内监督同国家监察结合起来，形成监督合力。这无疑深刻揭示了国家监察本质上属于党和国家的自我监督，是国家权力结构的重大调整，是确保党和国家长治久安的根本制度安排，是对马克思主义的政党和国家监督理论的创新和发展。

　　(三)国家监察制度构建的实践基础

　　国家监察体制改革是健全党和国家监督体系的需要，是反腐败斗争任务和形势的需要，有着重要的实践基础。有学者认为，国家监察体制改革的逻辑起点在于现行反腐败体制存在结构性弊端和功能性压力[3]。过去反腐败资源分散在纪律检查机关、行政监察机关、检察机关的反贪反渎机构，“九龙治水”的负面效应越来越突出，严重影响了权力监督的效果。我国反腐败机构职能交叉，监察工作容易受到地方的限制，执纪和执法的边界不够清晰，这些缺陷成为制约反腐败斗争持续深入开展的瓶颈[4]。因此，必须攥紧拳头，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等方面的反腐败资源，把反腐败工作的领导权牢牢掌握在党的手里。构建国家监察制度是严峻的腐败形势的必然要求，也是反腐败实践不断发展变化的迫切需要。

　　(四)国家监察制度构建的文化渊源

　　国家监察理论体系的构建，也需要从文化的角度进行探索。国家监察制度的产生并非空穴来风，而是有着深厚的文化渊源。当前我国推行的国家监察体制改革，尽管在面临的历史阶段、经济条件、政治制度等方面与中国古代的监察制度建设等有着根本的差异，但今天的任何发展改革都离不开传统文化的影响；文化在不断传承中华民族的生命力、创造力和凝聚力中深刻地影响着我们的价值观念、生活方式、政治制度和发展道路。我们可以从中国中央集权文化、“百官之率”的监察御史文化、重典治贪的刑事司法文化精髓等传统文化出发，寻找国家监察体制改革的价值认同和文化认同[5]。

　　(五)国家监察制度构建的法律支撑

　　国家监察体制改革是国家治理现代化的重要内容，必须在法治的框架内开展。国家监察体制改革坚持立法先行，是国家治理现代化的重要体现。制定《监察法》，使党的主张通过法定程序成为国家意志，有利于推进以法治思维和法治方式反腐败。《中华人民共和国宪法修正案》的通过和《监察法》的制定，赋予国家监察体制改革的法定化地位，给国家监察体制改革提供了有力的法律保障。2018年3月，中央全面依法治国委员会成立，中国法治建设进入新的时代。未来必须坚持以全面依法治国新理念新思想新战略指导、理解和落实《监察法》，在细化一些具体程序、保护被监察对象的权利救济等问题上有所突破。

　　三、中国特色国家监察的制度创新

　　中国特色国家监察是监督制度的重要变革，涉及方方面面的制度创新，而最主要的制度创新是两个：国家监察领导体制的创新、党内监督与国家监察的融合创新。

　　(一)国家监察领导体制创新

　　1.纪检监察机关领导体制的历史演进

　　当前，纪检监察机关领导体制建设是对以往领导体制的一种继承和创新。为明确党的监察工作领导体制改革的必要性，应从历史纵深的角度来进行考察，梳理其发展演进的历史进程，并分析其制度模式来源及发展演变规律。党的监察制度创立于1927年，历经革命、建设与改革开放不同历史时期，其领导体制也呈现出既有连续性，又不断调整、演进的阶段性特征。第一，民主革命时期：由直属于党的代表大会到隶属于同级党委。第二，社会主义建设时期：“一重领导、一重指导”体制的选择与确立。第三，改革开放时期：“双重领导”的确立与演进。1980年中央正式确立了纪委的双重领导体制，并以同级党委领导为主。1982年十二大党章明确了这一双重领导体制，并强调，这种双重领导不再以同级党委领导为主，而是同级党委领导和上级纪委领导各有侧重。进入21世纪后，纪检监察机关呈现出由“双重领导”转向“垂直领导”的趋势。2004年4月，中共中央正式决定，将派驻机构由中央纪委、监察部和驻在部门双重领导改为由中央纪委、监察部直接领导。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确规定“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”，很明显，上级纪委对下级纪委的垂直领导得到了强化。

　　2.加强党对反腐败工作的统一领导

　　坚持党的领导是国家监察体制改革的根本原则，只有坚持党的领导，国家监察体制改革才能得以顺利开展、持续推进[6]。国家监察体制改革是国家监察制度的顶层设计，其直接目标是建立党统一领导下集中统一、权威高效的反腐败机构，根本目的在于加强党对反腐败工作的统一领导。而且，监察委员会的实质是反腐败工作机构，唯有在党的统一领导下，才能充分发挥制度优势，不断推动全面从严治党向纵深发展，最终夺取反腐败斗争压倒性胜利。由此可见，党的领导在国家监察制度构建以及整个反腐败工作中具有极其重要的地位和功能。党的领导主要包括政治领导、思想领导和组织领导，在国家监察制度的构建和完善中，要从以下三个方面加强党的领导：第一，加强党对反腐败工作的政治领导。事实上，国家监察已成为党改进执政方式的有效机制，目的在于厚植党执政的政治基础，使党的主张成为国家意志，将党的领导贯穿于监督执法的全过程。加强党的政治领导，落实反腐败斗争的主体责任和监督责任，是深入推进反腐败斗争的“牛鼻子”。第二，加强党对反腐败工作的思想领导。国家监察体制改革以及国家监察权的运行过程决不能脱离党的思想路线和政治路线，必须坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把握时代大势，回应监察工作实践的要求。第三，加强党对反腐败工作的组织领导。要实现和促进国家监察与党内监督的协调统一。构建国家监察制度、深化国家监察体制改革的实质是完善党的自我监督，不断增强党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。与此相适应，必须充分发挥国家监察机关与纪律检查机关合署办公的机制优势，发挥党在国家监察工作领域的影响力和权威性，以加强党对国家监察工作的统一领导。国家监察机关具有监督执法权，纪律检查机关具有监督执纪权，要促进执法权与执纪权的协调配合。只有执法权与执纪权二者相互协调，才能实现党内法规与国家法律要求的统一，实现“以纪律管全党”与“以法律管全体”的统一。

　　3.国家监察双重领导体制的新内涵

　　监察机关实行双重领导体制，是重要的历史经验总结。自监察机关诞生以来，双重领导体制不断变迁和完善。十八大以来，中央逐步推进纪检监察体制改革，推进双重领导体制具体化、程序化、制度化。在新的历史条件下，国家监察机关承载着新的重要使命，其领导体制也产生了新的内涵。为保证党对反腐败工作的集中统一领导，党的纪律检查机关同监察委员会合署办公，同时履行纪检和监察两项职责，在领导体制上与纪委的双重领导体制保持高度一致。监察机关双重领导的新内涵包括三个方面：第一，监察委员会接受同级人大及其常委会的监督。监察委员会是国家政治机关，是国家权力结构的重要组成部分。国家权力机关与国家监察机关之间最根本、最核心的关系是监督关系。《监察法》规定，地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受其监督。除监督权外，人民代表大会还对监察机关行使设置权、授命权、人事任免权、执法监察权等权力。第二，监察机关接受同级党委的领导。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。尽管《监察法》没有明确监察机关必须接受同级党委的领导，但是党对监察机关的领导是监察机关依法独立公正行使监察权的重要政治保证。党对监察机关的领导通过三种方式实现：党委承担反腐败工作的主体责任；纪律检查机关与监察机关合署办公；通过各级纪检监察机关中的党组织和党员，深入群众宣传并带头贯彻落实党的各项方针政策。第三，上级监委对下级监委的领导。在人事任免、案件管辖、调查审查方面，下级监委都要接受上级监委的领导。上级监委可以将其有管辖权的监察事项指定下级监委管辖，也可以将下级监委有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。各级监委作出立案调查决定、给予政务处分等重要事项，在向同级党委报告的同时必须向上级纪委监委报告。由此可见，监委主要是通过与纪委合署办公实现同级党委和上级纪委监委的双重领导，这是国家监察双重领导体制的主要特点，也是重要创新。

　　从纪检监察领导体制的发展脉络来看，双重领导体制是符合中国国情的领导体制，也是我国反腐败工作必须长期坚持的一项重要制度。国家监察双重领导体制应从以下几个方面进行完善：第一，针对上级纪委监委“领导过轻”而同级党委“领导过重”的情况，建议推动纪检工作双重领导体制具体化，应按照有利于纪检工作职责落实为原则强化上级纪委领导，优化同级党委领导。第二，针对同级党委和上级纪委监委领导权边界不清的情况，建议按照职责划分领导权。属于“监督、执纪、执法”范围内的，应当以上级纪委监委领导为主；而属于党风廉政建设和反腐败工作范围内的，就应当以同级党委领导为主。必须指出的是，领导责任与领导权力是相一致的。上级纪委监委的领导责任就是领导下级纪委监委履行好监督、执法任务，同级党委的领导责任就是领导纪委监委协助做好党风廉政建设和反腐败工作。

　　(二)党内监督与国家监察的融合创新

　　1.党内监督与国家监察融合创新的内在逻辑

　　国家监察体制改革是对中国特色社会主义监督体系的顶层设计，既要加强党的自我监督，又要加强对国家机器的监督，实现党内监督与国家监察的统一。不论从理论逻辑还是从实践逻辑上看，党内监督与国家监察融合创新都具有极端重要性。从理论逻辑上看，党内监督和国家监察融合创新是国家治理现代化的必然要求。在我们党长期执政的条件下，国家治理体系事实上包含两个方面的重要内容：一是依规治党，即依据党章、党规和党纪来管党治党；二是依法治国，即依据宪法和法律来治国理政。依规治党和依法治国“一体两面”，必须同时发力，双轮驱动，相互促进、相得益彰，共同推进国家治理体系和治理能力现代化。从实践逻辑上看，党内监督与国家监察融合创新是破解党的自我监督难题、夺取反腐败斗争压倒性胜利的迫切需要。国家监察体制改革以前，监察对象范围受到很大局限：行政监察法规定监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察，这样，依法履行公职的中国共产党机关、人大及其常委会机关、民主党派和工商联机关与政协机关、行政类事业单位和人民团体或群众团体机关、参照公务员法管理的人员、各级人大代表等都没有纳入监督范围。同时，改革前我国的权力结构中，监督主体分散于各级纪委及其机关、行政监察机关、预防腐败局和检察机关等，存在职能重叠、边界不清的现象，难以形成合力。纪律检查机关和监察机关自1993年合署办公以来，取得了重要成效，但还存在诸多制约因素。因此，迫切需要建立集中统一、更高层次的国家监察组织，改革国家监察权的配置方式，整合现有的监督职能，提升监督效果。此外，我国80%的公务员、95%以上的领导干部是共产党员，党内监督和国家监察具有高度内在一致性(见图1)。

 

　　图1 中国特色国家监察融合创新的基本内容

　　2.党内监督与国家监察在职能上的融合创新

　　在党内监督与国家监察的融合创新中，首要的是职能的融合创新。纪律检查机关的职能是监督、执纪、问责，监察机关的职能是监督、调查、处置。党的纪律检查机关与国家监察机关合署办公，是两大监督体系协调融合的起点。要对党内监督与国家监察职能融合创新进行研究，促进二者职能整合由“物理变化”向产生“化学反应”转变。具体来看，主要包括以下几个方面的内容：第一，在监督职能的融合创新上，要以《监察法》为基础，以“依托纪检，拓展监察”为目标，以明确职责为关键，以创新方式为保障，建立健全监督履责机制。第二，在审查调查职能的融合创新上，着力探索执纪监督和审查调查分设的方案，充分整合执纪资源力量，实现执纪监督权和审查调查权分离，避免造成既是“监督者”又是“审查者”的局面，努力形成“对口监督，交叉审查”的工作格局。第三，在预防职务犯罪职能的融合创新上，着力发挥纪法衔接的合力。要以《监察法》的出台为契机，丰富廉政教育形式，督导各级各部门学习宣传《监察法》，深入基层开展党纪党规培训和预防职务犯罪教育，打通监察全覆盖的“最后一公里”。

　　3.党内监督与国家监察在对象上的融合创新

　　国家监察体制改革的目标，就是加强党对反腐败工作的统一领导，构建集中统一、权威高效的监察体系，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。不仅实现党纪对党员的全覆盖，还以国家监察的方式，把原本对公务员的监督扩展到对广泛的公职人员的监督。党内监督与国家监察在对象的融合创新上主要包括以下问题：第一，监察对象全覆盖范围的确定。《监察法》规定了六大类监察对象，但是，具体如何确定每一类监察对象的范围，以及是否把人大代表、依法履行公务的聘用人员也纳入进来等，也是有待进一步进行理论探讨和实践摸索的重要问题。第二，提升纪委监委监督能力，促进监察对象融合。试点地区的统计数据也表明，监委成立以后监督对象的数量成倍增长。因此，如何拓展监督渠道，提升纪委监委的监督能力和监督效果，保证监察对象全覆盖，就是一个十分紧迫的现实问题。第三，建立监督对象之间的互助机制。鉴于监督对象大幅增加的现实，应倡导理论水平高和职业操守好的公职人员主动帮助、提醒组织中行使公权力的其他人员，尤其是党员干部应该起到带头作用，以落实“四种形态”的要求，防止小毛病演变为大问题。

　　4.党内监督与国家监察在队伍上的融合创新

　　党内监督与国家监察融合创新中，最为明显的是队伍的融合，这也是极为重要的融合。要重点研究以下内容：第一，在人员统筹上，做到“双向转隶”[7]。要坚持统筹调配、人岗相适、人尽其才的原则，优化人力资源配置，促进队伍快速、充分融合。熟悉法律知识和纪检监察业务的同志可以充实到审理部门，熟悉职务犯罪的转隶人员可以充实到执纪监督部门，预防职务犯罪方面的专业人才可以充实到宣传部门。第二，在人员培训上，做到“双向学习”。要将干部教育贯穿改革始终，建立和创新常态化集中学习机制，深化业务学习，增进相互了解，促进思想交融。第三，在人员交流上，做到“双向适应”。在新组织中的纪检监察干部，必须加强深度交流，培育团队精神，推动文化融合，促进共同进步，尽快相互适应思维方式和工作方法，推动工作效能的整体提升。

　　5.党内监督与国家监察在依据上的融合创新

　　党内监督的依据是党内法规，国家监察的依据是国家法律。国家法律高于党内法规，党内法规严于国家法律。党内法规和国家法律并行不悖，党纪不能替代国法，国法也不能替代党纪。党内监督与国家监察在依据上的融合创新，主要是指党内法规与国家法律的无缝衔接，也可称纪法衔接。纪法衔接上有以下几个问题值得注意：第一，监察体制改革后纪法衔接的新内涵。纪法衔接在不同的时期具有不同的内涵和外延。在监察体制改革之前与之后，其内涵、外延差别很大。第二，纪检监察机关内部的纪法衔接。主要研究执纪审查向依法调查的转化条件和方式，即纪委监委如何及时顺利地将严重违反党纪政纪同时涉嫌犯罪的监察对象实现监督执纪问责向监督调查处置转化。第三，监委与司法机关之间的纪法衔接。监委应加强与司法机关的沟通配合，将涉嫌职务犯罪且犯罪事实清楚、证据充分的被调查人移交检察院起诉，进入审判程序。

　　6.党内监督与国家监察在手段上的融合创新

　　党内监督与国家监察在依据上的融合创新，决定了党内监督与国家监察在手段上的融合创新。这种手段上的融合创新主要解决三个问题：第一，党纪处分与政务处分的配合使用。党纪处分是指对违反党章和其他党内法规的党组织、党员，依照规定进行纪律处理或者处分，由纪委作出；政务处分是对违法违纪应当承担纪律责任的公务员、事业单位工作人员进行处分，由监委作出。监察体制改革后，这两种方式需同时发挥作用。第二，“留置”及其他监察手段的结合应用。“留置”取代“双规”是依法反腐的重要体现，如何合理有效地运用“留置”措施和其他调查手段，是一个值得深入研究的重要问题。第三，运用大数据强化党内监督与国家监察的手段融合。在信息化时代，要运用“大数据+”的思维对监督数据进行收集、整理和分析，加强党内监督与国家监察手段的融合。

　　　四、中国特色国家监察的运行机制

　　国家监察体制改革的全面展开和进一步深化，离不开运行机制的强力推动和有效保障。中国特色国家监察的运行机制包括动力机制、约束机制、保障机制和评价机制。

　　(一)中国特色国家监察的动力机制

　　中国特色国家监察的有效运行离不开持续的强大动力支撑。在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，整合反腐败资源，建立集中统一、权威高效的反腐败机构，为国家监察体制改革提供了强大的动力。一方面，国家治理现代化是中国特色国家监察形成和发展的外部动力。在我国，党内监督和国家监察具有高度的内在一致性和互补性。因此，党内监督实现了全覆盖，也必然要求国家监察全覆盖。党的十八大以来，党内监督得到有效加强，监督对象覆盖了所有党组织和党员，这就要求适应形势发展构建国家监察体系，对党内监督覆盖不到或者不适用于执行党的纪律的行使公权力的公职人员依法实施监察，从而真正把权力关进制度的笼子里。组建监察委员会，与纪委合署办公，通过制度创新、体制创新和组织创新，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一，可以有效提升运用制度和法律治理国家的能力，把制度优势转化为治理效能。另一方面，反腐败机构自身对提升监督效果的要求，是中国特色国家监察形成和发展的内在动力。在国家监察体制改革以前，监督资源分散，纪律检查机关、监察机关、预防腐败局和隶属于检察院的反贪、反渎与职务犯罪预防机构都承担着反腐败的职能，存在交叉重叠、衔接不畅等问题，权力监督能力受到制约，效果不理想。整合监督资源，提升反腐效能，就成为反腐败机构自身的内在动力。

　　(二)中国特色国家监察的约束机制

　　任何权力都存在腐败的风险，监察权也不例外，防止“灯下黑”既是监察权这项新的国家权力正常行使的需要，也是国家监察权保持持久公信力的保证。高度重视对监察委员会的监督制约，既是为监察体制改革本身护航，也是全面从严治党的必然要求。同时，强化对监察委员会监督也是回应人民群众关切的需要。新组建的监察委员会整合了多种监督权力和手段，客观上形成了必要的权力集中。因此，在推进改革试点过程中要同步研究强化对监察委员会监督制约，妥善回应社会关切，从而在全社会形成支持改革、拥护改革的良好氛围。一方面，加强监察委员会的内部监督。即在监察委员会系统内建立监督机构和健全监督制度，从而达到对监察委员会的监督。这就要求做到：加强上级监察委员会对下级监察委员会的监督，新成立的监察委员会应当继续抓好“两个为主”，自觉接受上级的监督；强化对信访、检查、审理等关键环节的监督制约，要创新监督制约方式方法，提升监督效果；创新干部监督室的监督，切实加强领导并探索“异点办公”，并赋予必要的监督手段，以震慑内部监察工作人员。另一方面，要加强外部监督。要充分发挥好各级党组织、人大、司法机关的监督，以及群众监督和舆论监督作用。

　　(三)中国特色国家监察的保障机制

　　中国特色国家监察的保障机制是为监察工作提供制度、物质、文化等方面保障措施的机制，保障机制的建立是为更好地开展监察工作奠定基础。要根据国家监察体制改革中出现的新现象、新问题和新需求，系统分析中国特色国家监察有效运行的保障机制。第一，制度保障问题。要深入学习并全面贯彻落实《监察法》，为国家监察活动的顺利开展提供坚实的法治保障。同时，要建立监督主体之间的沟通协作机制，保障监督工作的无缝衔接。第二，物质保障问题。要正确处理转隶导致的同一机关单位工作人员工资待遇的差异问题，改革公务员工资制度，为监察机关工作人员提供更优的薪资待遇并创造良好的工作环境，以充分发挥他们的积极性和主动性。第三，文化保障问题。要倡导积极向上、严于律己、无私奉献、勇于担当的机关文化，为国家监察活动的有效开展和深化国家监察体制改革保驾护航。

　　(四)中国特色国家监察的评价机制

　　没有评价，就没有管理。评价机制是中国特色国家监察运行机制研究的重要组成部分。对国家监察运行效果的科学评价可以促进监察活动更加有效，可以发现国家监察运行过程中存在的问题，并推动问题的及时解决。必须根据中国特色国家监察的特点，构建初步的评价指标体系，通过专家会议法听取专家的意见，形成科学的评价指标体系，并运用评价指标体系对国家监察委员会及地方各级监察委员会的运行效果进行客观的评价，为提高中国特色国家监察的运行效果提供重要参考(见图2)。

 

　　

　　图2 中国特色国家监察运行机制

　　中国特色国家监察是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是中国政治建设的重要内容，必须充分认识中国特色国家监察理论体系的内涵以及与国情相符的阶段性特征。对中国特色国家监察的研究，既要对宏观重大理论问题进行创新研究，也要从中观层面加强国家监察领导体制和监督制度的创新研究，还要对中国特色国家监察的微观运行机制进行提炼分析。根据监察权在实践运行中出现的困难和问题，未来深化国家监察体制改革应做到以下几个方面：一是进一步发挥党内监督对中国特色国家监察的引领作用；二是加强监察机关与执法机关、司法机关的协作配合，形成合力，实现监督执纪执法效果的最大化；三是进一步探索发挥大数据在国家监察中的作用及实现方式；四是探索建立国家监察官制度，加强国家监察专业化队伍建设；五是以法治思维和法治方式深化国家监察体制改革。

　　　参考文献：

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