健全国家应急管理体系的两个着力点

　　健全国家应急管理体系的首要任务是应对各类突发公共事件。这种应对，包括常态突发事件管理（即“日常应急”）和非常态突发事件管理（即“危机应对”）。就前者而言，管理者对事件发生的机理及可能带来的影响有所预判，并根据过去的经验和教训逐步建立起一整套应对体制、机制和措施，尽可能降低事件影响。人们比较熟悉的地震、洪水、台风等地质灾害、气象灾害以及安全生产事故等就属于此类事件。而所谓危机应对，一方面指的是这些事件对整个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且需要在时间压力下作出关键性决策；另一方面，是指人类对此类事件的发生机理和可能造成的冲击知之不多甚至一无所知，要在高度不确定性的情境下和有限时间内采取有效行动。如何确保社会有效抵御危机冲击，并将危机造成的损害降至最低。

　　此次疫情是我国国家治理能力和治理体系的一次大考。一方面，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成，承担着防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，肩负着保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命；另一方面，正如联合国共识文件所指出的那样，不减轻灾害风险，就无法实现可持续发展。当前，我国疫情防控阶段性成效进一步巩固，复工复产取得重要进展，经济社会运行秩序加快恢复。同时，国际疫情持续蔓延，世界经济下行风险加剧，不稳定不确定因素显著增多。正如习近平总书记所强调的，“面对严峻复杂的国际疫情和世界经济形势，我们要坚持底线思维，做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备”。要对疫情带来的现实问题和潜在影响，始终做到心中有数，推进疫情防控和经济社会发展工作取得更多积极成效。

　　近抓应对瓶颈：健全统一的应急物资保障体系。疫情暴发初期，重点卫生防疫物资，包括医用口罩、防护服、护目镜等严重不足，国家紧急安排中央医药储备迅速向武汉调送口罩、防护服等重点物资。今年2月14日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议时指出，要健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容。面对复杂严峻的外部环境，我们还要做好防御多重复合型风险的准备。为此，要尽快健全应急物资保障体系，在此过程中，应注意两个问题：其一，需求为先。在充满不确定性的环境下，要结合物联网、互联网、大数据、模拟仿真、云计算等技术创新和社区风险治理等社会创新，解决真实数据采集难、质量参差不齐、结构差异大的难题。其二，协同为要。政府部门提供基本公共服务、市场部门提供商业服务、第三部门提供慈善服务等，需要相应的制度设计和多部门协同的平台，有效平衡好物资应急储备品种、规模、布局、调用等关系，保证“召之即来、来之能战、战之能胜”。

　　常抓治理升级：向应急治理思维转型。面对新时代灾害事故风险的互联性、复杂性和不确定性，我们还未能从过去预案制、中心化战略定位的应急管理思维向情境化、多元参与的应急治理思维有效转变，而这恰是我国应急管理体系和能力现代化建设面临的首要问题。为此，在应对不确定性的突发事件时，必须向网络型体系转型；在规划应急管理体系建设时，必须向依靠科学管理、新工具推动转型；在突发事件应对中，必须向以信息为中心、强化第一响应人权责的协作方式转变；在应急管理能力建设中，必须向外化赋权使能型转变。

　　在实践中，需要努力解决以下三个核心问题。第一，如何建立中央与地方有机互动的权责体系。有效应对突发事件有赖于中央的统筹指导和地方的灵活应对。2013年芦山地震后，习近平总书记就作出重要批示，强调探索出一条“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与”的恢复重建新路子。第二，如何建立打破条块分割的协同体系。新组建的应急管理部承担了之前5个国家指挥协调机构的职责，整合了原有11个部门的13项职责，但在实际运行中依旧会面临“防”“救”等部门之间的职能边界冲突。对此，应充分发挥应急管理综合性部门和专业性部门之间的联动性，联动方式也要突破之前的协调性职能实施方式，着力强化战略和信息层面的调动性。第三，如何建立社会力量多元参与的协作体系。应急管理部建立之后，已在自然灾害、安全生产事故方面加大了社会力量参与的制度化建设，但目前尚未建立起灾前、灾中、灾后针对人员、物资、资金等的统筹协调体系。只有激活社会力量多元参与，夯实社区村镇的风险应对能力，才能在充满风险和挑战的道路上不惧风雨、勇往直前。

　　（作者：张强，系北京师范大学风险治理创新研究中心主任）